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环境执法再添新引擎,垂直管理博弈地方壁垒

日期:2016-7-25 17:34:37 | 阅读:924

 十八届五中全会明确提出,“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”。在众多业内人士看来,垂直管理改革牵一发而动全身,将涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能、环保系统内部职责运行关系等的调整。“从这个角度讲,垂直管理改革是提升我国环境治理体系和治理能力现代化的一项基础工程和系统工程。”环境保护部行政体制与人事司副司长任勇如是指出。





  中共中央总书记、国家主席、中央全面深化改革领导小组(简称中央深改组)组长习近平7月22日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十六次会议并发表重要讲话。他强调,改革是一场革命,必须有坚忍不拔的毅力,以真抓促落实、以实干求实效。

  各地区各部门要以更大的决心和气力抓好改革督察工作,既要督任务、督进度、督成效,也要察认识、察责任、察作风,确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空,使改革精准对接发展所需、基层所盼、民心所向。

  中共中央政治局常委、中央全面深化改革领导小组副组长李克强、刘云山、张高丽出席会议。

  会议指出,开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点,目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制,确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。要强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任,注意协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的关系,规范和加强地方环保机构和队伍建设,建立健全高效协调的运行机制。

  将实行垂直管理

  按照这一思路,环保部新的内设机构还会出现,诚如“垂管办”。来自权威媒体的报道消息称,这一机构也是根据中央部署而设立的协调全国环境监测监察执法的垂直管理部门。十八届五中全会明确提出,“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”。

  目前,环保执法难最大的障碍在于行政管理体制。根据现行相关法律法规,地方环保部门接受上级环保部门和当地政府的双重领导。尽管地方环保部门在业务上听命于上级环保部门,但在预算和人事上受当地政府的控制。

  环保部行政体制与人事司副司长任勇表示,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理是环保管理体制的重大创新。垂直管理改革也是一件非常复杂的事,牵一发而动全身,不只是机构隶属关系的调整,也将涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能、环保系统内部职责运行关系等的调整,还需要对环境治理基础制度进行改革完善。

  根据环保部制定的时间表,2016年要做好省以下环保机构监测监察执法垂直管理过渡期工作,下发相关通知,研究制定试点方案并开展试点,对试点省份在能力建设等方面给予支持,争取2—3年左右完成改革任务。

  而对于“水气土”三个环境管理司和其他机构何时才能到位并发挥作用的问题,环保部有关负责人3日表示,“由于机构调整涉及面广,内部职能、运行机制的建立和人员配备完全到位尚需要一个过程”。待整个工作完成后,将对外发布。

  监察新模式“一箭双雕”

  不难发现,在地方上,一些污染大户同时也是利税大户。一旦出现环保方面的问题,政府就会干预环保执法,往往使环保执法决定沦为一纸空文。习近平总书记在十八届五中全会上指出,现行以块为主的地方环保管理体制,使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法,使环保责任难以落实,有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。

  中国环境保护部科学技术委员会委员井文涌分析指出,目前环保监管主要存在四个方面的突出问题。一是环保监管的独立性,尤其是在镇一级,存在着干预项目环保审批、干预环保执法活动的现象;二是环保监管的公正性,在地方保护主义的影响下,执法不严、违法不究、以责代罚、以改代罚等情况大量存在,使得环保法律施行的刚性大打折扣,致使一些企业的环境违法行为查而不绝;三是环保监管的协同性,受行政区域管理的限制,各区域监察监测单位各自为战、力量分散,出现跨界污染纠纷时,往往相互推诿。

  国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示,实行环境监测监察执法垂直管理是实行最严格环境保护制度的重要举措及保障,也是在现有监管体制的基础上,探索建立的相对独立的环境监督与执法制度,是克服地方保护主义的关键所在。

  监察执法垂直管理,意味着监察与督查“一竿子插到底”,上级环保执法主管直接对下级监察行为进行督查,对排污企业进行直接检查,对排污行为实行“空降”式监察与查处。环保部直接到地方监察,省环保厅到下一级地市监察,加大约谈、追责的力度。垂直管理与属地管理并行不悖,以排除地方保护主义对环保执法的行政干预。并在此基础上,最终形成一个由企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式,既保障了环境执法效果,又遏制了地方保护主义。

  实践怎么样?

  显然,“这是中央强化环境执法,打破地方保护主义的一个信号。”国家行政学院法学部教授杨伟东在接受媒体采访时指出,中央的这一安排既是顺应十八大以来整体改革的思路,也是实现“十三五”经济社会发展目标的必然要求。

  事实上,早在2015年,十八届四中全会便提出,探索省以下地方审计机关人财物统一管理这一新要求。往上追溯,由于假货盛行,食品安全问题突出,1998年11月24日,国务院办公厅批转了《国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案》,由此开启工商部门省以下垂直管理模式。时间转眼到了2011年,随着形势的发展,特别是2009年《食品安全法》的颁布,工商、质监垂直管理已经不能适应新形势下食品安全监管工作的需要,纷纷又改回了属地管理模式。

  据此,杨伟东指出,虽然五中全会提出的是对环保机构两个部门实行省以下垂直管理,这与上面提到的工商等有所不同,但是相信中央的这一决定是经过了一番考量,下一步肯定还会有具体方案,现在还不好猜测。不过,可以肯定的是,在遏制不住一些地方以牺牲环境换取经济增长的大背景下,只有上收权力,从省级层面统筹协调执法力量,才能有效遏制地方保护主义。

  一直以来,地方环保部门都是实行地方政府和上级环保部门的“双重领导”。环保监察队伍从省到县(市)分别为环境监察总队、环境监察支队和各区、县(市)环境监察大队,这“三队”之间存在着上级对下级的业务指导关系,但各自的人财物则归属所在的环保局机关。在现行的环保系统中,省环保厅对市环保局有业务指导关系,但市环保局的人财物则属市政府管理。

  “现在人财物都是由地方政府配给,环境监察不过是地方政府的一把剑,需要的时候就拿出来砍砍,不需要的时候就收在仓库里。”一位基层监察执法人员这么形象地比喻了一番。当然了,再完美的顶层设计也有待实践检验。“十三五”时期的环境保护工作无疑将是艰巨的,在改革的旗帜下,基层环境执法虽充满挑战,也值得期待。


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